Ficha n° 2264

Creada: 11 octubre 2009
Editada: 11 octubre 2009
Modificada: 18 octubre 2009

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Autor de la ficha:

Antonio ACOSTA RODRIGUEZ

Editor de la ficha:

Christophe BELAUBRE

Publicado en:

ISSN 1954-3891

Hacienda y finanzas de un Estado oligárquico. El Salvador, 1874-1890.

Este ensayo muestra que la estructura impositiva del estado salvadoreño en los años 1874-1890 era extraordinariamente regresiva, pero muy consistente y coherente en el tiempo. Existía una gran sintonía entre la política del gobierno y los intereses no sólo de los grandes productores cafetaleros, sino también de los grandes comerciantes, acreedores del Estado y miembros a su vez de empresas contratistas con el gobierno. Se sostiene la idea que Estado salvadoreño era una estructura ocupada y manejada por las clases dominantes, casi sin necesidad de negociar o pactar con los intereses de otros sectores de la población, que se constituía como un proyecto muy sólido y que, además, se prolongó en el tiempo.
Autor(es):
Antonio Acosta Rodríguez
Fecha:
Septiembre de 2009
Texto íntegral:

1Primera publicación en Pilar García Jordán (ed.), Estado, región y poder local en América Latina, siglos XIX y XX. Barcelona, Universidad de Barcelona, 2007, pp. 17-80.

Introducción.

2Hacia el último cuarto del siglo XIX en la convulsa historia centroamericana comenzaba a disminuir, no a concluir, la actividad bélica. En sus sociedades, los conflictos armados internos e internacionales dejaban paso lentamente, en ambos planos, a un creciente predominio de renovadas y más intensas relaciones económicas. Esto estaba directamente relacionado con la acelerada inserción de la región, como de América Latina en general, en la expansión de la economía internacional impulsada por la industria de buena parte de Europa occidental y de los Estados Unidos1.
El Salvador estaba inmerso en este proceso y el signo más evidente de ello era el desarrollo de la producción del café, cultivo que creció desde la década de 1840, hasta que a mediados de la década de 1870 superó al añil, producto tradicional, en términos de valor como principal producto de exportación. De esta forma, entre otras, la economía salvadoreña respondía a la demanda generada en los países industriales al tiempo que, por otra parte, el consumo del añil caía fruto de la competencia de la producción en otras regiones mundiales y de la aparición de tintes alternativos industriales. En menor medida, El Salvador intentó también encajar en la demanda internacional con otros productos como el cacao, el bálsamo, el azúcar o el hule, aunque sin acercarse a la importancia que alcanzó el café[2].

3 En términos generales los cambios necesarios en la economía nacional para ajustarse a dicho proceso fueron manejados por los grupos oligárquicos, tanto en el terreno de la producción – acceso y propiedad de la tierra, relaciones de trabajo y organización de la producción -, como en el de la distribución, en el del comercio y, muy importante, en el de la financiación que fue necesaria para la gran transformación que todo ello supuso. Como consecuencia, resultaron afectadas las estructuras productivas agrarias3. Hacia el tercer cuarto del siglo XIX El Salvador mantenía su carácter de país agrario – pese a lo cual importaba harina -, con una escasísima producción manufacturera y cuya economía, a rasgos muy esquemáticos contenía4 :

4(a) Un sector campesino, de indígenas o no, que sobrevivían en buena medida gracias a su propia producción.

5(b) Un muy amplio espacio de pequeños y medianos agricultores que producían tanto para su consumo como para el mercado interno. Una parte de este sector trabajaba también, a pequeña escala, cultivos para la exportación que comercializaban por medio de agricultores mayores y/o exportadores. La escasez de sus rentas los llevaba frecuentemente a convertirse en jornaleros alquilando su trabajo a salarios de pobreza o pidiendo crédito para poder subsistir. En este espacio había sectores significativos de artesanos que combinan producción agraria y pequeña producción artesanal.

6(c) En términos de tamaño, podría hablarse de otro ámbito de productores agrarios de mayor envergadura, que combinaban cultivos tradicionales con una producción orientada sobre todo al mercado internacional. En la medida en que el añil dejaba paso al café, la existencia de grupos agrarios poderosos fue desplazándose de oriente a occidente por donde se expandió con más fuerza el grano. Miembros de estos sectores formaron parte de la administración central y departamental, del ejército, de la Asamblea Nacional, así como del sistema judicial del país. En general obtenían sus principales ganancias de la venta para la exportación de cultivos en los que utilizaban mano de obra barata de colonos – no siempre asalariados – y jornaleros5 pero, también, de la compra frecuente de cosechas de dichos cultivos por adelantado a pequeños productores – las “habilitaciones” -, operación en la que igualmente obtenían amplios márgenes de ganancia.

7(d) Un espacio en el que había profundas diferencias era el del comercio, donde poco tenían que ver los pequeños comerciantes de localidades menores, o incluso de las ciudades, con los grandes operadores del comercio exterior, los propietarios o socios de las casas comerciales que se dedicaban a la importación–exportación, pero también a sustanciosas operaciones financieras, aprovechando las dificultades fiscales del Estado.

8e) Por fin podrían mencionarse a los numerosos empleados de la administración que con frecuencia veían cómo se retrasaba el pago de unos cortos salarios con poder adquisitivo decreciente.

9Sobre esta estructura esquemáticamente expuesta, que no pretende dar cuenta de importantes diferencias internas, locales y regionales, así como por sectores sociales, hacia el último cuarto del XIX influyeron los mencionados cambios económicos. Estos fueron dirigidos y manejados por los grupos más fuertes en propiedad de tierra y capital, que pusieron en estos años las bases de su hegemonía que les mantendría en el poder aproximadamente por más de un siglo6.

10Con altibajos que tenían que ver tanto con problemas internos, como con procesos económicos internacionales, la tendencia del comercio exterior de El Salvador – verdadero motor de la economía, salvo para ciertos espacios campesinos – fue ascendente desde el último cuarto del siglo XIX, como en toda América Latina7 (Véase Gráfico 1). Durante los años de este estudio, en medio de una crisis económica internacional, las exportaciones mostraron una tendencia de ascenso rápida hasta 1884 y, después, irregular hasta 1890. Por su parte, las importaciones mantuvieron niveles muy inferiores y no siempre en la misma tendencia que las exportaciones. Ello evidencia la existencia de dos dinámicas y lógicas económicas diferenciadas entre el sector exportador, de un lado, y la demanda interna – compuesta no sólo por los grupos exportadores y de cuyo funcionamiento se conoce muy poco -, de otro. Es prematuro tratar de encontrar los factores que influían en su interrelación, aunque este trabajo tratará de aportar algo de luz en este sentido.

11Sin perder de vista la interacción entre los planos nacional e internacional, en clave interna y regional, el país estaba sometido a grandes rasgos a tres tipos de conflictos:
(1) los que seguían causando enfrentamientos militares con las naciones vecinas cada vez de más corta duración, como el conflicto con Honduras y con Guatemala en 1875-6;
(2) las asonadas en el plano urbano relacionadas con los asuntos regionales y con la política nacional, pero en las que no cabe descartar razones económicas, como la que tuvo lugar en Santa Ana 1870 ó la de San Miguel de 1875;
(3) por último, los conflictos registrados en el ámbito rural, por problemas étnicos y/o de tierras, como los casos de Santiago Nonualco en 1846, el de Izalco en 1884 y otros8.

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Gráfico 1: Comercio exterior de El Salvador
Gráfico 1: Comercio exterior de El Salvador

13En el plano extra-regional, a comienzos del último cuarto del siglo XIX El Salvador era afectado por dos fenómenos que lo alcanzaban de lleno. El primero era la caída del precio del café en el mercado internacional. En Inglaterra, adonde El Salvador enviaba la mayor parte de sus exportaciones, para el período que aquí se considera, el descenso del precio del café alcanzó su punto más bajo en 1883, con efectos sobre la economía nacional que en parte son conocidos y en los que aquí se profundizará más9. Más tarde el precio se recuperaría temporalmente.

14Cuadro 1 : Exportaciones de añil y café. 1874-1890

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_Año _Añil _Precio (UK)** _Café _ Precio (USA) a _Precio (UK) b _% café en exports
_1874 1.721378 4-6 1.342.952 sd 101-0 sd
_1875 1.160.700 4-10 1.073.158 sd 95-0 sd
_1876 1.721.378 4-3 1.209.362 23 94-0 33,54
_1877 s/d 4-10 1.686.444 sd 97-0 43,51
_1878 s/d 4-4 1.179.334 sd 93-0 33,67
_1879 1.414.800 4-2 2.001.163 sd 88-0 48,53
_1880 1.173.673 5-3 1.723.465 sd 89-0 40,33
_1881 1.470.300 5-2 2.909.196 sd 78-0 59,34
_1882 1.295.550 5-0 2.700.804 sd 76-0 51,58
_1883 1.812.595 4-4 2.416.104 11 70-0 41,22
_1884 2.073.752 4-3 2.200.106 sd 66-0 36,27
_1885 s/d 4-0 2.010.436 8 64-0 35,16
_1886 1.003.706 4-0 2.668.454 sd 65-0 56,12
_1887 1.421.789 3-10 2.780.234 sd 81-0 53.03
_1888 1.296.710 3-10 4.589.197 2 75-0 68,42
_1889 1.347.108 3-6 3.545.764 sd 83-0 64,59
_1890 1.053.000 s/d 4.268.743 sd s/d 56,32

16Fuentes

17Héctor Lindo-Fuentes, La economía de El Salvador en el siglo XIX. (San Salvador. CONCULTURA, 2002, pp. 193-4).
Arturo Cruz Sequeiro, La República Conservadora de Nicaragua. 1858-1893. Managua. Fundación Vida, 2003, p.115.
a En centavos de dólar por libra.
b En chelines y peniques por quintal

18El segundo fenómeno fue el de la crisis económica internacional que se expandió a partir de 1873 aproximadamente. Sus raíces fueron diversas según los países, pero uno de sus componentes fue la creciente caída del precio de la plata y la progresiva adopción del patrón oro por varias de las naciones en proceso de industrialización y a las que El Salvador compraba sus importaciones10. La crisis, con sus oscilaciones, provocó escasez de capitales en los mercados internacionales y serios problemas en las balanzas de pagos, especialmente para naciones como El Salvador. En primer lugar el país no tenía moneda propia sino que funcionaba con una diversidad de monedas de otras naciones fundamentalmente de plata. Y, en segundo término, aunque tenía una cierta producción minera de oro y plata, mantenía liberalizada tanto la producción como la exportación de mineral, con lo que el Estado no obtenía ningún beneficio de la misma11. Todo ello, unido a una estructura fiscal fuertemente desequilibrada y deficitaria, no creó pero sí acentuó la existencia de una importante deuda interna de graves consecuencias sociales12.

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Gráfico 2: Precio de la Plata en Nueva York
Gráfico 2: Precio de la Plata en Nueva York

20El manejo de todos estos cambios y de sus consecuencias económicas desde el poder político se convirtió en un trasunto de lo que sucedía en el terreno de la producción, distribución y circulación agraria, y tuvo mucho que ver en la construcción de la hegemonía de los grupos sociales dominantes. Partiendo de la base de que la historiografía salvadoreña carece de estudios sobre historia monetaria o de precios, lo que supone un serio handicap, este artículo pretende mostrar precisamente en el plano de la política gubernamental cómo en la gestión de un espacio esencial para el funcionamiento del Estado, como era la Hacienda, la política fiscal fue planificada y controlada desde el poder por los citados grupos, al contrario de lo que se ha sostenido en alguna ocasión. En contra de lo que se ha llegado a afirmar, no es exacto que los gobiernos salvadoreños buscaran los fondos públicos en cualquier recurso que fuese políticamente viable, salvando los intereses de los cafetaleros13. Más bien podría decirse que los grupos dominantes – desde luego con conflictos internos – controlaban el poder ejecutivo, el legislativo y tenían muchos componentes en el judicial; que muchos de sus miembros eran ellos mismos cafetaleros; y que mantenían un proyecto fiscal perfectamente claro y coherente con sus intereses por encima de los avatares tanto de la política nacional como internacional. Derivado de ello, estas páginas tratan de explicar asimismo que las consecuencias que esto tuvo en el plano de las finanzas estatales, pese a las contradicciones que originaban, fueron consiguientemente manejadas por los mismos grupos en la misma línea que la política fiscal.

21En otras palabras, en el último cuarto del XIX, con el auge del café, los sectores de grandes propietarios, los negociantes del grano, y los empresarios del comercio exterior consiguieron que los gobiernos fueran diseñando un modelo de funcionamiento de la Hacienda y las finanzas del Estado que era un reflejo en el plano de la política económica de la relación de fuerzas existente en el país, en términos similares a como sucedía en otros países latinoamericanos14. De esta forma su hegemonía comenzó a ser prácticamente absoluta y se aseguraron unas condiciones excelentes para la reproducción del capital y la acumulación de beneficios en términos ventajosísimos, incluso en momentos de crisis económica internacional. Era un aspecto más de la forma en que dominaban las clases dominantes15.

22Todo lo anterior guarda una relación directa con el proceso de formación del Estado liberal. No se entrará aquí en un debate de la dimensión que este tiene16. No obstante parece fuera de discusión que para comprender el proceso de redefinición y del funcionamiento del Estado a fines del XIX, no es suficiente pero sí es necesario conocer la Hacienda pública y sus finanzas. En este sentido, este trabajo pretende contribuir a comprender mejor las bases de un estado latinoamericano en esta época, como era el salvadoreño, y a revisar al mismo tiempo el sentido del concepto debilidad del Estado que ha sido repetido excesivamente sin entrar a precisar qué es lo que se quiere decir con ello17.

23 El trabajo comienza en 1874, al final de la presidencia del general Santiago González y justo antes del inicio de la presidencia de Rafael Zaldívar. Esta última significó no sólo un relevante cambio político, sino también económico de gran importancia en la historia de El Salvador que transformó el rumbo del país [18]. El fin del estudio se fija en 1889, con la caída y muerte del general Francisco Menéndez, quien había derrocado años antes a Zaldívar. Tras 15 años de observación, el trabajo concluye en el inicio del repunte de la crisis internacional, a comienzos de la década 189019. Este lapso temporal se incardina con acontecimientos que sucedieron inmediatamente después y que quedan fuera del estudio pero, en todo caso, es suficientemente revelador de una serie de rasgos del funcionamiento de la Hacienda y las finanzas estatales como para poder ser considerado con entidad en sí mismo.

24 El período se divide en breves fases que permiten observar mejor evoluciones a corto plazo motivadas por circunstancias coyunturales pero que, en secuencia y simultáneamente, van reflejando a su vez la continuidad de rasgos constantes de la estructura fiscal y de las finanzas del Estado. Se comienza con el estudio de un año introductorio, 1874, para continuar con los gobiernos de los presidentes R. Zaldívar y F. Menéndez cuyos años de gobierno se dividen en las etapas: 1876-80; 1881-1882; 1883-85; y 1886-89, según criterios que se aclararán en cada caso.

25Es preciso hacer algunas observaciones acerca de las fuentes y del funcionamiento de la Hacienda de la República. El material de base con el que se trabaja procede de las Memorias que anualmente presentaban los ministros de Hacienda –bajo las diferentes denominaciones de esta cartera- a la Asamblea Nacional, si bien ocasionalmente se combina con otro tipo de información como, por ejemplo, los presupuestos nacionales. Aunque el último cuarto del siglo XIX fue relativamente más tranquilo que los cincuenta años anteriores, se produjeron los suficientes cambios políticos y administrativos como para que los sistemas de organización hacendística y presentación de los datos se modificasen con frecuencia, incluso a lo largo de un mismo gobierno. Ello hace a veces difícil la comparación de la información en el tiempo. En este sentido merece destacarse, entre otros, el cambio ocurrido en la gestión de la Hacienda a raíz del golpe de estado de 1885 por el general F. Menéndez, que modificó el funcionamiento de la contabilidad del ministerio.

26Los informes ministeriales permiten conocer cuál era la declaración oficial que hacían los gobiernos de sus recursos, así como del uso que les daban a los mismos y, por lo tanto, constituían el reflejo de los intereses de los grupos que controlaban el poder. Si bien en términos generales se puede conceder un alto grado de fidelidad a esta información, no siempre ni necesariamente coincidía con la realidad de los hechos, como se podrá comprobar y, en la medida de lo posible, aquí se tratará de detectar la relación ente las cifras oficiales y la realidad.

27La administración central de Hacienda (Contaduría, Tesorería, Juzgado de Hacienda, etc.) representada por el Ministerio tenía delegaciones que eran las llamadas Administraciones de Rentas en cada Departamento del país y que constituían una de las ramas de lo que se conoció durante algún tiempo como Otras Tesorerías (Véase Gráfico 3). Las Administraciones de Rentas recaudaban una serie de gravámenes a escala departamental y desde ellas se remitían fondos al Ministerio de Hacienda. Desde esta última, a su vez, se enviaban recursos que el gobierno central destinaba a gastos fijos de la administración, como salarios de empleados públicos, así como otros gastos e inversiones muy variables en departamentos y municipios, rigiendo en este flujo un amplio grado de discrecionalidad. No se podría considerar a este esquema de funcionamiento como una descentralización de la gestión, aunque alguna vez fuese calificada así por el presidente F. Menéndez, porque en realidad el grado de autonomía de las Administraciones de Rentas departamentales era escaso.

28Un papel fundamental en la estructura fiscal del Estado lo jugaban los municipios en los que la Hacienda nacional extraía recursos – bien en trabajo o en dinero – que eran utilizados sobre el terreno o que eran canalizados, como se ha dicho, a través de las Administraciones de Rentas hasta la caja central del Ministerio en San Salvador, a través de ramos como el Fondo de Caminos o el del Tajo. Por tanto, un estudio comprensivo de la Hacienda del país tiene que adoptar un enfoque de gran apertura institucional que englobe también el ámbito municipal20. En el terreno de los ingresos la Hacienda funcionaba, de forma resumida, conforme al esquema que se incluye abajo, en tanto que, para los gastos por lo general –aunque no siempre; ver el caso de 1874- lo hacía sobre la base de los ministerios. Además de ello y especialmente durante los años de Zaldívar como presidente, se utilizó un apartado muy importante cuantitativamente, tanto en ingresos como en gastos, conocido como “no presupuestados”, dedicado en gran medida a crédito y deuda.

29Al margen de las Administraciones de Rentas existía una administración autónoma, que en algún momento fue Dirección General, dedicada exclusivamente a la gestión de la Renta del Aguardiente en términos de estanco y vital en la estructural fiscal de la nación. También existían otros estancos de menos importancia, que eran los de la pólvora y el salitre. Estos constituían la segunda rama de las Otras Tesorerías. El del aguardiente disponía de varias administraciones territoriales en un número superior al de los Departamentos del país que fue modificado en el tiempo.

Gráfico 3: Organigrama de la Hacienda Pública
Gráfico 3: Organigrama de la Hacienda Pública

30Este trabajo enfoca básicamente a la contabilidad central de la Hacienda y, dentro de ella, a las rentas y gastos de mayor relevancia, dejando a un lado por razón de espacio otros ámbitos de la Hacienda ya mencionados. Igualmente el trabajo aborda la deuda pública siguiendo su evolución y sus causas, a grandes rasgos, durante el período estudiado. Es preciso aclarar que la ocasional ausencia de datos para algunos años se debe, por una parte, al hecho de que este estudio no pretende ser exhaustivo, aunque sí suficientemente significativo, para lo cual se han elegido los años que parecen más relevantes para explicar la tesis que se pretende demostrar. Pero con frecuencia responde también a veces el Ministerio no presentó informes o los presentó de forma parcial, debido a circunstancias especiales por las que atravesó el país. Por lo demás, es muy importante señalar que las cifras que se manejan de ingresos y gastos no son homogéneas a lo largo de los años. A veces por razones que cabe suponer estrictamente técnicas y otras, por motivos de interés político, los conceptos Ingresos y Gastos no comprendían siempre los mismos componentes, como sucedía a veces con los ya citados ingresos y gastos “no presupuestados”.

Antes del gran cambio. 1874.

31Hacia el tercer cuarto del siglo XIX los países de América Central seguían viviendo momentos agitados en sus relaciones mutuas debido a los problemas derivados de la antigua unión regional. En 1874, poco antes de que se iniciaran cambios decisivos en la historia de El Salvador, el gobierno nacional, presidido por el general Santiago González tenía una cartera denominada Hacienda y Guerra, que reflejaba la importancia de los problemas militares y del Ejército en el país y en la región21. El titular era José Larreynaga, un rico y prominente hombre político que volvería a tener protagonismo durante posteriores gobiernos22.

32En la Memoria del ministerio referida a 1874, Larreynaga declaraba a la Asamblea haber ingresado como “verdadero producto de las rentas” 1.222.015 ps. que procedían mayoritariamente, por una parte, de las contabilidades de la Contaduría Mayor y de la Intendencia Militar (1.089.469 ps) y, por otra, del producto de la Renta del Aguardiente, que era administrada por una Dirección General autónoma23 (132.545 ps). No se incluía en los ingresos el producto de las rentas que no habían sido incluidas en el presupuesto de la República y que, para estos momentos, se desconocen. Según el ministro, eran contempladas por la Contaduría e Intendencia sólo “por juego de contabilidad o por ingresos eventuales”. Estas últimas rentas sí serían incluidas en años posteriores en los ingresos declarados por la Hacienda precisamente bajo la definición de “no presupuestadas” y llegaron a constituir durante el gobierno de Zaldívar, como se comprobará, una parte muy importante del movimiento de la Hacienda relacionado principalmente con créditos recibidos por el gobierno. Este hecho indica que, como era frecuente en el siglo XIX, no sólo se producían desvíos presupuestarios, sino que existían conceptos de importante magnitud en ingresos y gastos que ni siquiera eran considerados al elaborar los presupuestos nacionales. De cualquier forma, el “verdadero producto de las rentas” en 1874 había superado al presupuesto previsto en 35.221.

33Los dos componentes más importantes de los ingresos de este año habían sido la alcabala marítima o, en términos más amplios, las rentas aduaneras y el ramo de aguardiente. Ambas habrían significado entre el 53,9% y el 64% del total de los ingresos fiscales en 1874, dependiendo de la contabilidad de la renta del aguardiente24 (Véase gráfico 4). Los ingresos procedentes de las tres aduanas marítimas del país: La Libertad, Acajutla y La Unión, por orden de importancia, habían supuesto 527.170 ps. El informe del ministerio no especificaba claramente en qué medida este ingreso fiscal procedía de derechos sobre importaciones o exportaciones, pero se habían incrementado los derechos de la alcabala marítima “al 28% y 30%” lo que, según el ministro, había afectado a las importaciones que venían por Panamá a partir del 9 de febrero y a las que venían por el Cabo de Hornos a partir del 9 de mayo25. Esta asociación de la alcabala marítima con las importaciones, da a entender que los ingresos de esta renta procedían fundamentalmente de los productos importados, lo que resulta verosímil si se tiene en cuenta que los 527.170 ps. de los derechos aduaneros suponían el 18,5% de los 2.835.076 ps. que era el valor de las importaciones. El valor conjunto de las mercancías importadas (2.835.076 ps.) y exportadas (3.841.256 ps.) había ascendido a 6.676.332 ps. (Véase gráfico 1), lo cual suponía un incremento del valor del comercio exterior con respecto a 1873 y una balanza comercial claramente favorable en 1.006.180 ps.

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Gráfico 4: ingresos del Estado de El Salvador en 1874
Gráfico 4: ingresos del Estado de El Salvador en 1874

35Si las rentas aduaneras procediesen básicamente de las importaciones, lo notable de la estructura de ingresos en relación con el comercio exterior sería que, ascendiendo el valor de las exportaciones a 3.841.256, es decir, un 35% más que el valor de las importaciones, su contribución a las rentas fiscales sería mínima. Ello implicaría en términos sociales que, dado el importante peso relativo que la alcabala marítima tenía en el conjunto de los ingresos fiscales, existiría una política fiscal en el país extraordinariamente regresiva que estaría contribuyendo a provocar una fortísima desigualdad social26. En lo relativo al comercio exterior, las cargas indirectas al consumo parece que eran soportadas por el conjunto de la población, en tanto que la riqueza de la exportación se transformaba prácticamente en renta neta para los mayores productores y exportadores del añil y del café, sobre todo.

36El ministro Larreynaga indicaba que la exportación de añil en 1874 había caído con respecto a la de 1873 en 80.659 ps., pero que la del café había crecido en 286.622, lo que reflejaba el “progreso” de la vida económica en el país. El consumo de añil, añadía, “puede hacer que su precio sea tan poco remunerativo como el de la cochinilla y haga desaparecer las ‘rentas’ que de él proceden”; pero en cambio, “el halagüeño porvenir del café... puede llegar a ser un ramo pingüe de nuestra riqueza agrícola, principalmente si se toma en consideración el empeño del Ejecutivo en promover y fomentar el cultivo de la planta”.

37Este comentario de Larreynaga implicaba una significativa confusión, por equiparación. Era confuso equipar desde el Ministerio de Hacienda el auge de las exportaciones del café con el “progreso” de la vida económica y la “riqueza” agrícola en general, cuando en realidad tanto el café, como el añil y otros productos de exportación se regían por un tipo de relaciones de producción y de distribución socialmente desiguales, muy favorables a los grandes productores y a quienes compraban por adelantado las cosechas a los pequeños27. Para otro estudio quedará evaluar el significado económico y fiscal del esfuerzo del Ejecutivo en promover el café entre los pequeños productores con dinero público para que, posteriormente, fuesen los comercializadores quienes obtuviesen fuertes ganancias comprándoselo a bajos precios y casi sin presión fiscal alguna.

38El segundo concepto de los ingresos nacionales de 1874 lo constituía el impuesto sobre el consumo – muy extendido – de aguardiente. El Estado tenía el monopolio del aguardiente y compraba a productores privados – de aquí el gasto de 132.000 ps. en el ramo – para después revender la bebida con el impuesto incorporado en establecimientos (patentes o estanquillos), cuya explotación subastaba y en cuyo pago admitía títulos de la deuda nacional. En 1874, después de esta operación, el ingreso líquido del gobierno había sido de 368.496 ps. lo que suponía un aumento apreciable sobre años anteriores.

39Según se deduce del informe del ministerio, el gobierno había llevado a cabo una reforma en el sistema de impuestos sobre bebidas alcohólicas, derivada de las necesidades presupuestarias por los gastos originados por los conflictos armados que venía sufriendo el país. La reforma había consistido, por un lado, en la rebaja de los derechos de importación de aguardientes y vinos extranjeros por razones que el ministro explicaba de forma no muy convincente (fuertes existencias en el mercado nacional y baja calidad de dichos productos, con la consiguiente influencia sobre la salud de los consumidores). Al mismo tiempo, por otra parte, se había incrementado el impuesto sobre el aguardiente nacional que sería de desear, según el ministro, que fuese el único en consumirse por el beneficio para la industria nacional y para el mantenimiento de las rentas del fisco. Curioso rasgo de nacionalismo económico que contrasta con otras medidas que se adoptarían posteriormente.

40Por detrás de las rentas aduaneras y del aguardiente, también habían crecido otras rentas menores como la del papel sellado para trámites oficiales, el ramo del tajo28, la alcabala interior29 al 4% y 5%, y los estancos de pólvora y salitre. Por el contrario, habían bajado el impuesto al aguardiente extranjero, el de hospicio30, el de montepío de añileros31, etc. De todo lo dicho cabe resaltar que prácticamente el 100% de las rentas fiscales procedían de impuestos indirectos y que no sólo los derechos sobre exportaciones parecían ser mínimos, sino que no había rastro de otros posibles impuestos directos sobre propiedades o rentas.

41Frente a los ingresos, los gastos de la administración pública anotados por la Contaduría ascendían a 1.004.553 ps. Si se agrega a esta cifra el gasto generado por la renta del aguardiente, que montaba 132.545 ps, la suma total de los gastos habría ascendido, según el ministerio, a 1.137.099 ps., o sea 49.695 ps. menos que el presupuesto previsto. Se diría que las cuentas del Estado habían funcionado muy bien. Sin embargo, este aparente equilibrio contable entre ingresos y gastos era probablemente engañoso porque, casi con toda seguridad, una parte de los ingresos tanto de las rentas aduaneras como del ramo de aguardiente debía estarse produciendo en billetes de la deuda nacional para ser amortizados, los cuales en 1874 se cotizaban al 70% de su valor. De este modo, en realidad el disponible en efectivo por el gobierno debía ser menor que la cifra contable de los ingresos, en una proporción que se desconoce para esta fecha. Esto, que sucedía en años siguientes, era lo que obligaba al gobierno a mantener la espiral del endeudamiento en una tendencia que se volvía crónica.

42En 1874 la información de gastos no se ofrecía por ministerios. No obstante, se puede precisar que el principal capítulo era el Ejército, en el que se habían empleado 437.344 ps., incluyendo salarios y material militar, es decir, el 38,4% del total. Esto reflejaba que El Salvador vivía en un ambiente de conflictos regionales y que los militares eran un sector social determinante en el país, que ejercían además funciones de policía. Por otra parte, los 132.545 ps. que había requerido la gestión de la renta del aguardiente – compra de licor, salarios y otros – significaban el segundo capítulo en los gastos nacionales, o el 11,7% del total.

43Un tercer apartado relevante lo constituían las obras públicas a las que se dedicaron 121.138 ps., o el 10,7% del total. Pese a la reducida superficie nacional, su accidentada geografía y la estación de lluvias hacían que las vías de comunicación se deterioraran con frecuencia y se mantuvieran con dificultad. A ello había que añadir las necesidades de reparación y construcción de edificios, etc. por lo que podría considerarse que la cantidad dedicada a obras públicas era escasa. Sin embargo, hay que tener en cuenta que existía un impuesto que no constaba en la contabilidad nacional porque su cobro se delegaba en los Municipios y del cual una parte se utilizaba en la construcción y reparación de caminos, que era el llamado Fondo de Caminos o de Trabajadores y que complementaban los gastos realizados desde el ministerio32.

44Según una cierta fórmula contable, los salarios de los empleados públicos ascendieron en 1874 a 115.000 ps., esto es, el 10,1% del total de gastos, pero si se añadiesen los sueldos militares, los del sistema judicial, la gestión del ramo de aguardiente, el telégrafo, educación etc. este porcentaje subiría sustancialmente. De hecho, sólo tres años más tarde, según el presupuesto nacional de 1877, la cifra destinada a salarios de la administración era superior al 75% del total de gastos33. Por otra parte, la expansión de las líneas del telégrafo absorbía el 4,6% del conjunto y menos que todo ello suponía el gasto en educación en los tres niveles – primaria, secundaria y superior -, que ascendía a 44.810 ps., o el 3,9% del total, lo que indica que la educación no era una de las prioridades del gobierno del general González.

45En 1874 el gobierno había decretado la “libertad de playas”. El significado de la expresión puede deducirse de que accionistas de las empresas privadas que se dedicaban a la explotación de la operación de los muelles de Acajutla y La Libertad, quisieran vender sus acciones, por lo que debió ser una decisión que no les favorecía. Pese a que el gobierno intentó llegar a un arreglo con ellos, finalmente decidió comprar las acciones de quienes quisiesen vender, a razón de 700 ps. las de La Libertad y de 240 ps. las de Acajutla en efectivo a cambio de billetes [¿de la deuda nacional?]. En tales condiciones el gobierno compró 185 acciones de La Libertad y 378 de Acajutla, de las que faltaba por pagar algunas al presentar el ministro su Memoria. La idea del gobierno era terminar de comprarlas todas y, siendo el Estado propietario de los muelles, mantener el impuesto existente, denominado “muellaje”, en los niveles mínimos suficientes para cubrir los gastos de administración, reparación y conservación de las instalaciones. En 1874 el gobierno calculaba que las acciones compradas, con la tarifa vigente de “muellaje”, debían generar un beneficio líquido no menor a 40.000 ps. en efectivo.

 Gráfico 5: Gastos del Estado de El Salvador en 1874
Gráfico 5: Gastos del Estado de El Salvador en 1874

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47Una vez revisados los principales rasgos de ingresos y gastos, merece destacarse un comentario efectuado por el ministro Larreynaga en la Memoria, que resulta revelador de la concepción que tenía de la Hacienda en términos sociales y en el que vertía elementos del discurso de la oligarquía en el ejercicio del poder. No es claro si el comentario se refería a algunas de las modificaciones fiscales que se habían hecho, o a otro posible proyecto de instaurar un nuevo impuesto. En todo caso Larreynaga afirmaba que en El Salvador:

48“... los impuestos y contribuciones no se invierten en sostener la ociosidad y el lujo de familias privilegiadas, sino que se administran con pureza y se aplican con economía a la creación y fomento de todo lo que de algún modo puede contribuir al desarrollo de la riqueza pública y privada, y a la comodidad y bienestar de los asociados.”

49Por ello añadía el ministro que “no tenía razón de ser el temor que se manifestaba cada vez que se había tratado de la creación de una renta nueva.. por indirectos o equitativos que hayan sido los medios propuestos para lograrlo.” Este temor “que se expresaba con apariencias de justicia y de razón”, terminaría desapareciendo “cuando la difusión de las luces y el perfecto conocimiento de sus obligaciones fuesen un hecho real para la generalidad.” El ministro concluía que, con la conservación de la paz y con la instrucción que el gobierno se esforzaba en proporcionar a las “masas”, vendría la confianza, la satisfacción de nuevas necesidades, “se aumentará el trabajo, progresará la riqueza individual, debiendo esperarse, en consecuencia, el incremento de las rentas nacionales.” Esta frase, pronunciada por supuesto desde la posición de las mencionadas “familias privilegiadas” y con una visión clasista e ilustrada casi dieciochesca, pareciera encerrar una cierta equidad fiscal sobre todo al decir que en parte las rentas nacionales dependían del desarrollo de la agricultura, lo que no parece corresponderse con el análisis de las rentas aduaneras.

50Ahora bien, el gobierno no hacía frente a los gastos estatales exclusivamente a base de ingresos procedentes de los impuestos. Estos eran insuficientes, máxime si fuese cierto que ya por estos años una parte de los ingresos del Estado no se efectuaban en efectivo. Para completar la financiación de las necesidades, el Estado manejaba una deuda que, a la par que necesaria, constituía un lastre que había que tratar de aliviar a partir de la propia Hacienda, lo cual agravaba el problema.

51En la mayor parte de los años que cubre este trabajo, el país no tuvo deuda externa. Ya había saldado la conocida – como en otros países – con la denominación de “deuda inglesa”, heredada de la inicial que habían adquirido las Provincias Unidas de Centroamérica34. Su deuda era interna y se había ido acumulando por una combinación de factores: de un lado fuertes e incesantes gastos públicos, sobre todo militares – de lo que era un reflejo el 38,5% de gastos en 1874 correspondiente al Ejército comentado arriba – y, de otro, una estructura fiscal extraordinariamente regresiva, descompensada y, como consecuencia de ello, claramente deficitaria.

52Al comenzar este último cuarto de siglo la deuda se dividía básicamente en la conocida como “deuda nacional”, consolidada, y una deuda flotante en una diversidad de documentos de crédito. Al margen de las fórmulas de amortización de la deuda nacional ya comentadas, el gobierno trataba de amortizar los documentos de la deuda flotante destinando parte de los recursos fiscales a tal fin, dando lugar a veces a los referidos como “gastos no presupuestados”. Frente a ellos, los fondos generados por préstamos, gastos impagados, etc. que alimentaban dicha deuda flotante, producirían a su vez los conocidos como “ingresos no presupuestados”.

53En octubre de 1873 el gobierno había constituido una Junta de Liquidación y Conversión de la Deuda Nacional, que se había prorrogado en abril de 1874 y que había actuado a partir de dos millones de pesos que la Asamblea Nacional acordó emitir “para la conversión de la deuda y otras necesidades de la Administración”. En diciembre de 1874 la Junta había empleado 1.618.798 pesos en billetes y habían quedado sin utilizar 381.172 ps. De lo empleado, quedaban deudas por cobrar o se habían amortizado 329.887 ps. por lo que la deuda nacional consolidada, en billetes ascendía a 1.288.910 ps., una cifra que era superior al total oficial de los ingresos nacionales, salvo los no presupuestados34. Por su parte, la deuda flotante, que formaba parte del pasivo del Fisco, estaba compuesta por deudas adquiridas por Hacienda en años anteriores y en el corriente a base de salarios retrasados, cantidades debidas a contratistas con el Estado, préstamos – algunos de ellos “forzosos” -, etc. y ascendía a 485.728 ps. En conjunto, por tanto, la deuda pública ascendía pues a 1.774.638 ps., superior al conjunto de los ingresos fiscales reconocidos y probablemente de los reales, incluyendo los no presupuestados.

54El ministro Larreynaga se quejaba en su Memoria de que en el presupuesto del año anterior no se hubiera previsto ninguna partida para pagos de créditos de años pasados, por lo que había tenido que recurrir a incluir en algunos ramos de los gastos ordinarios entradas “adatadas” (sic) para hacer frente a dichos compromisos, con su consiguiente inflamiento. Por ello, aplicando un criterio diferente, en el presupuesto del año 1875 el ministro incluyó una partida de 485.728 ps. del pasivo fiscal. De hecho el presupuesto para 1875 era deficitario y preveía 1.354.829 ps. de ingresos frente a 1.769.807 ps. de gastos. Si a ello se une que El Salvador no disponía de moneda nacional propia, lo que provocaba una fuerte inestabilidad monetaria que jugaba en contra de la situación, el panorama fiscal y financiero del país aparecía muy preocupante.

55Mediante contrata con alguna empresa privada, el gobierno estaba intentando la creación de un banco, que pudiera “contribuir al ensanche de la riqueza pública”. La institución traería además, según el ministro, “movimiento de capitales” y, sobre todas sus ventajas, ofrecería “un porvenir mejor para las rentas fiscales, pues el ensanche y la prosperidad del comercio, de la agricultura y de las artes implican incalculables beneficios en pro del tesoro nacional.” Pero era evidente que el gobierno, al tratar este asunto, tenía puestos sus ojos en el problema de la deuda y con expectativas poco prudentes porque, continuaba el ministro, el Ejecutivo podría:

56“abrirse un crédito en cuenta corriente por una cantidad mayor que el producto de las rentas que haga ingresar en él, y facilitarse así los fondos de que pueda necesitar en un momento dado, para obras de utilidad general”.

57Los análisis de los años que siguen permitirán desvelar con más detalle qué intereses manejaban esta situación y en qué sentido. En todo caso, los datos presentados, aunque son parciales, apuntan la existencia de una política económica que facilitaba, si no promovía, una fuerte diferenciación social de carácter económico.

Los años iniciales de R. Zaldívar. El crecimiento. 1876-1880

58En 1876 cambió una vez más la situación política en el país. A comienzos de año, al concluir su período presidencial, el general Santiago González reunió a las Cámaras para que eligieran a su sucesor. Así fue electo Andrés Valle como nuevo presidente, un rico ciudadano de Santa Ana – en la zona de expansión del café – que había sido senador y presidente de la Cámara de Diputados. En todo caso, el general González permanecería en el poder como vice-presidente35.

59El mismo mes de enero de 1876, debido a un desacuerdo entre Guatemala y El Salvador relacionado con la presión de ambos países sobre Honduras, Justo Rufino Barrios declaró la guerra a El Salvador y el general S. González fue nombrado general en jefe de las tropas nacionales. Tras diversas acciones militares – en las que intervinieron, entre otros, los generales Indalecio Miranda, Francisco Menéndez, y el coronel Fernando Figueroa – y un nuevo e importante desgaste para el país en hombres y recursos, a fines de abril se firmó el Convenio de Chalchuapa36. Una vez suscrito, J. R. Barrios, en posición ganadora, decidió el nombre de quien sucedería a Andrés Valle como presidente de El Salvador: el Dr. Rafael Zaldívar.

60El ilustrado médico liberal, residente en Costa Rica, admirador de Francia y con experiencia diplomática, se dispuso a gobernar y transformar El Salvador en un país moderno en los inicios de una crisis económica internacional y en las difíciles condiciones fiscales y financieras que se han avanzado37. Zaldívar fue testigo de la sustitución del añil por el café como primer producto de exportación y sería, por otra parte, protagonista de reformas que cambiaron la vida nacional, desde la consolidación del carácter laico del Estado, pasando por el desarrollo de las comunicaciones, la educación y la agricultura, para lo cual, entre otras medidas, decretó la privatización de tierras comunales y ejidales38. Y todo ello lo llevó a cabo siendo fiel y fortaleciendo la relación de fuerzas sociales favorable a la oligarquía existente en el país.

61Es fácil deducir que ésta fue una política fuertemente expansiva en gastos que provocó la necesidad de incrementar los ingresos fiscales. Analizar cómo se concretó la política gubernamental en los planos fiscal y financiero puede ayudar a comprender mejor cómo se fue reaccionando frente a algunos factores que influían en la política económica nacional, y cuáles pudieron ser los efectos sobre el conjunto de la población. Los años de 1876 á 1880 pueden considerarse una primera etapa de la presidencia de Zaldívar en los terrenos indicados, que se caracterizó por una fuerte subida de las cifras fiscales acompañada de nuevas medidas en el plano de la deuda interna. A comienzos de 1878, el Ministro de Hacienda, Fabio Morán, presentaba a la Asamblea Nacional la memoria de su cartera referida al año antecedente de 1877, el primer ejercicio fiscal completo de la presidencia de Zaldívar39. El ministro comenzaba su intervención ante la Asamblea en uno de sus primeros párrafos afirmando:

62“Difícil y penosa ha sido la situación financiera del gobierno durante el año [1877]… Cuando una vez la caja nacional cae en bancarrota, se necesitan muchos recursos para volverla a su marcha natural; pero como, lejos de esto, vino la guerra de 1876, las dificultades fueron aumentando y llegaron a tal extremo que, después de aquel serio conflicto, no han bastado para salvarlas la alza de las rentas y los muchos medios económicos a que ha recurrido el gobierno40”.

63No obstante, en 1877 los ingresos d